Bakgrunn og utfordringer

Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid, og skal bidra til at barn og unge får trygge oppvekstsvilkår. Barnevernet gir hjelp til barn og unge som utsettes for omsorgssvikt og barn og unge med omfattende hjelpe- og behandlingsbehov. Barnevernloven åpner for svært inngripende tvangstiltak. Dette stiller store krav til rettssikkerhet og beslutningsprosesser som ivaretar rettighetene til både barn og foreldre.

Den europeiske menneskerettsdomstolen i Strasbourg (EMD) har fra 2015 tatt flere barnevernssaker mot Norge til behandling. Domstolen har konstatert krenkelse av EMK art. 8 om retten til familieliv. EMD har særlig pekt på myndighetenes plikt til å arbeide for gjenforening av barn og foreldre etter omsorgsovertakelse. Avgjørelsene utfordrer legitimiteten og tilliten til det norske barnevernsystemet. Noen av EMDs dommer har bl.a. vist at barnevernets, fylkesnemndas og domstolenes beslutningsgrunnlag, og deres avveining av barn og foreldres motstridende interesser, ikke har vært tilstrekkelige. Høyesterett har i tre storkammeravgjørelser fra 2020 gitt sin tolkning av hvordan EMD-avgjørelsene skal forstås i norsk barnevern,[1] og legger til grunn at EMD har slått fast at det er bred enighet, også i folkeretten, at barnets beste er av overordnet betydning. På samme tid er hensynet til biologisk familie og familiegjenforening viktig i forståelsen av retten til familieliv (HR-2020-661-S, 77–78). Det betyr at begge hensyn må inngå i en vurdering av om et inngrep er nødvendig.

Med bakgrunn i domfellelsene i EMD fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak: «Stortinget ber regjeringen sette ned et ekspertutvalg som skal gjennomgå norsk barnevern med mål om å bedre rettssikkerheten i alle ledd av tjenesten, der hensynet til barnets beste skal ligge til grunn for utvalgets arbeid.»[2] Oppfølgingen av vedtaket er en sentral del av utvalgets formål.

Barnevernet skal være rustet til å ivareta barn og familiers grunnleggende rettssikkerhet i møte med barnevernets myndighetsutøvelse. Barnevernet skal kunne håndtere den nødvendige bredden og kompleksiteten av saker, samt de særskilte krav som stilles i møtet med urbefolkningen, nasjonale minoriteter og familier med innvandrerbakgrunn.

Det er det kommunale barnevernet som har det løpende ansvaret for oppfølgingen av barnet. Det er en utfordring at mange kommuner ikke følger opp barna godt nok mens de er på institusjon, eller legger til rette for gode nok tilbud etter institusjonsoppholdet.

Problemstillingene utvalget skal vurdere

Utvalget skal vurdere tiltak for å styrke rettssikkerheten i alle ledd av barnevernets arbeid, fra undersøkelsesfasen til ettervernsfasen. I dette inngår å sikre riktig myndighetsutøvelse og begrunnede, etterprøvbare avgjørelser på alle nivå av barnevernet. Dette omfatter å vurdere behovet for, og eventuelt foreslå tiltak, med hensyn til:

  • kvalitetssikring av barnevernstjenestens beslutningsgrunnlag, vurderinger og avgjørelser, gjennom større grad av etterprøvbarhet, kontroll og åpenhet.
  • kvalitetssikring av fylkesnemndenes beslutningsgrunnlag, herunder ordning for andrehåndsvurdering av akuttvedtak, samt tiltak som kan bidra til større åpenhet om fylkesnemndenes arbeid.
  • gjennomgang av enkeltsaker der det har skjedd feil eller svikt med sikte på læring.
  • tilsynsmyndighetenes rolle i å ivareta rettssikkerheten
  • bruken, rollen og uavhengigheten til sakkyndige i barnevernssaker for å bedre kvaliteten på og tilliten til sakkyndig arbeid.
  • hvordan barnas og foreldrenes rettssikkerhet kan styrkes gjennom kontrollmekanismer samt gjennom prosesser som ivaretar retten til medvirkning, klageadgang og behovet for forutsigbarhet og kontinuitet.
  • hvordan rettssikkerheten til barn som akuttplasseres og barn i institusjon kan styrkes ut fra barnets behov for omsorg, behandling og trygge rammer.
  • hvordan barn og foreldre best kan følges opp etter omsorgsovertagelse med sikte på gjenforening, og barns kontakt med søsken, foreldre og biologisk familie.
  • hvordan det kommunale barnevernet kan få bedre tilgang til nødvendig kompetanse og tiltak for å ivareta rettssikkerheten i alvorlige og sammensatte saker, f.eks. i form av et utvidet tilbud av statlige andrelinjetjenester eller kommunale samarbeid.
  • ordninger for offentlig godkjenning av personell; herunder skal autorisasjon for de i barnevernet som skal jobbe med omsorgsovertakelse, utredes.
  • hvordan barnevernet kan utløse bistand som barna trenger fra andre sektorer for at de skal kunne få et tilbud i barnevernet som ivaretar barnas rettssikkerhet.

Føringer for utredningen

Kommunenes ulike forutsetninger for å ivareta rettssikkerheten i vanskelige barnevernssaker må inngå i vurderingene. Utvalget bør i utredningen se hen til erfaringer med hvordan forholdet mellom første- og andrelinjetjenester er organisert i tilgrensende sektorer og i barnevernet i Oslo kommune. Utvalget skal også se hen til andre lands lovgivning og praksis og til EMDs kritikk av det norske barnevernet.

Problemstillingene bør vurderes i lys av tiltak og prosesser som allerede er iverksatt for å styrke kvaliteten og rettsikkerheten i barnevernet. Dette gjelder særlig arbeidet med ny barnevernslov, barnevernsreformen, kompetanseløftet i barnevernet, utviklingen av nye digitale verktøy for barnevernstjenestene, tiltak for å stimulere til kommunesamarbeid og igangsatte tiltak for å styrke samarbeidet mellom barnevernet og helsetjenestene.

Hensynet til barnets beste skal ligge til grunn for utvalgets arbeid. Dette omfatter blant annet barns rett til medvirkning, ivaretakelse av familiebånd og omsorg og beskyttelse.

Utvalget skal videre legge til grunn at:

  • Det kommunale barnevernet skal fortsatt ha hovedansvaret for å undersøke barns omsorgssituasjon, fatte vedtak om hjelpetiltak og følge opp barn som mottar tiltak. Utvalget kan imidlertid vurdere ansvarsdelingen mellom kommune og stat ved behandlingen av tvangssaker.
  • Fylkesnemndene skal fortsatt bestå som et forvaltningsorgan, og barnevernssakene skal ikke legges til tingrettene i første instans.
  • Bruken av store kommersielle aktører innenfor barnevernet skal gradvis utfases.

Dersom utvalget tilrår tiltak til bedring av rettssikkerheten i institusjonsbarnevernet som forutsetter endringer i grunnleggende, lovfestede prinsipper, slik som statens bistandsplikt ved plassering av barn utenfor hjemmet og målgruppedifferensieringen, skal utvalget også utrede alternative rettssikkerhetstiltak som kan gjennomføres på kort sikt uten disse endringene.

Alle vurderinger skal begrunnes. Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av utvalgets forslag skal utredes i samsvar med utredningsinstruksen. Utvalget skal vurdere om forslag kan gjennomføres innenfor gjeldende budsjettramme, og minst ett forslag skal kunne gjennomføres innenfor uendret samlet budsjettramme.

Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Barne- og familiedepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov.

Utvalget må legge til rette for å få innspill fra og ha dialog med berørte aktører, herunder innhente kunnskap og erfaringer fra barn og unge som mottar, eller har mottatt, hjelp fra kommunalt og statlig barnevern, samt foreldre med erfaring fra barnevernet. I samråd med departementet bør utvalget tidlig vurdere om det er hensiktsmessig å nedsette en referansegruppe.

Utvalget skal videre i sitt arbeid ta i betraktning internasjonale konvensjoner. Utvalget må også ta høyde for prinsipper og retningslinjer for statlig styring av kommuner.

Utvalget skal utrede eventuelle lovendringer som er nødvendige for tiltak og løsninger som foreslås. Eventuelle forslag til lovtekst må utformes i samsvar med anbefalingene fra Justis- og beredskapsdepartementet i veilederen «Lovteknikk og lovforberedelse » (utgitt mars 2000).

Utvalget skal avgi utredningen i form av en NOU. Utvalget skal levere innstillingen 1. mars 2023.

  

[1] HR-2020-661-S; HR-2020-662-S, HR- 2020-663-S. Den første av disse, HR-2020-661-S, er bredt og prinsipielt anlagt ift. EMD rettspraksis. Prof. Dr. Juris. Kirsten Sandberg har analysert høyesterettsavgjørelsene i Domskommentar, trykket i TIDSSKRIFT FOR FAMILIERETT, ARVERETT OG BARNEVERNVERNRETTSLIGE SPØRSMÅL ÅRGANG 18, nr. 2-2020, s. 148–159 https://doi.org/10.18261/ISSN0809-9553-2020-02-05

[2] Anmodningsvedtak nr. 15 (2020-2021).